اصلاح ساختار بودجه از مهمترین برنامه‌های دولت سیزدهم، به ویژه در آستانه تدوین نخستین لایحه بودجه این دولت است. مواردی همچون، ساماندهی و کاهش هزینه‌های دولت، ایجاد و افزایش درآمدهای پایدار، قطع وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و مدیریت یارانه‌ها اجزای اصلی رویکرد اصلاح ساختاری بودجه را شکل می‌دهد.

آغاز بحث اصلاح ساختار بودجه

ضرورت اصلاح ساختار بودجه موضوع جدیدی نیست و از سال‌ها قبل در حوزه سیاستگذاری اقتصادی کشور وارد شده است. سابقه این موضوع به برنامه سوم توسعه باز می‌گردد. در این برنامه، اصلاح نظام بودجه‌ریزی و ارتباط هدفمند منابع به برنامه های عملیاتی در تدوین سیاست های استراتژیک مورد توجه قرار گرفت.

در بند «ب» تبصره ۲۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ و همچنین در بند «ر» تبصره یک قانون بودجه سال ۱۳۸۲، سازمان مدیریت برنامه ریزی کشور موظف شده در راستای اصلاح نظام بودجه نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه، اصلاح نظام بر آورد درآمدها و هزینه‌ها در تمامی دستگاه‌های اجرایی اقدام کرده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه‌ها را بر اساس نیاز دستگاه و فعالیت‌هایی که صورت می‌گیرد انجام دهد.

همچنین، در بند «ب» تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۳، در مواد ۸۸-۴۹-۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه کشور و در بند ۳۲ امور اقتصادی سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه نیز بر اهمیت اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی تأکید شده است.

پس از آن در سال های مختلف، اصلاح ساختار بودجه در دستور کار قرار گرفت، اما هیچ گاه، نهایی نشد.

اما در دولت سیزدهم، توجه بیشتری به این موضوع شد و حتی رییس جمهوری نیز بر اجرای آن، تاکید کرد. آیت‌الله سیدابراهیم رییسی در هفته‌ای که گذشت با بیان اینکه باید بودجه ۱۴۰۱ را بدون کسری و واقعی ببندیم، گفت: تاکیدات سه سال قبل مقام معظم رهبری یعنی اصلاح ساختار بودجه را در این دوره از بودجه لحاظ می‌کنیم.

یعنی بعد از گذشت حدود سه سال و با افت و خیزهایی که در این مدت پیش آمده دولت سیزدهم برای اصلاح ساختار بودجه بر اساس اسناد بالادستی و به ویژه قوانین مختلف توسعه عزم خود را جزم کرده است.

محورهای اصلاح ساختار بودجه

در آبان ماه ۱۳۹۸ نسخه مقدماتی «برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی با رویکرد قطع وابستگی بودجه به نفت»  منتشر شد.

رئوس اصلی برنامه اصلاح ساختاری بودجه در دو بسته آمده است: یکی «حوزه‌های هزینه‌کرد کارا و روابط نهادی بودجه»، شامل اصلاح ساختار بودجه‌ریزی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی، اصلاح سیاست‌های حمایت و نظام تأمین اجتماعی و اصلاح ساختار تعهدات و بدهی‌های دولت است. دیگری با عنوان «حوزه‌های درآمدزایی پایدار و ارتقاء ثبات، توسعه و عدالت» چهار موضوع اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی، اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و اصلاح نحوه مدیریت بر دارایی‌های دولت را در بر می‌گیرد.

افزایش درآمدهای دولت؛ از اصلاح نظام مالیاتی تا ساماندهی نظام یارانه‌ای

به طور کلی اصلاح ساختار بودجه از یک طرف ساماندهی و مدیریت هزینه‌های دولت و از طرف دیگر تغییر ساختار درآمدی دولت را هدف قرار داده است.   

اصلاحات در حوزه درآمدسازی پایدار بودجه سه رکن اصلی دارند که مجموعه برنامه‌های کوتاه مدت و میان مدت دولت باید بر اساس این ارکان تعریف شوند. این سه رکن عبارتند از اصلاح نظام مالیاتی، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت و اصلاح نظام یارانه‌ای.

یکی از راه های پایداری اقتصادی حذف وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و تکیه بر درآمدهای پایداری چون مالیات هاست. وابسته کردن دولت به درآمدهای مالیاتی از طریق راهکارهای ایجاد منابع جدید درآمدی برای دولت و گسترش پایه های مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی است.

در حال حاضر و با توجه به شرایط کنونی حاکم بر اقتصاد ایران و مشکلات ناشی از کاهش درآمدهای نفت، اهمیت درآمدهای مالیاتی در اقتصاد ایران دوچندان شده است. در زمینه اصلاح نظام مالیاتی، دولت مسیر هوشمندسازی نظام مالیاتی، به ویژه با اجرای قانون «پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان» را دنبال می کند.  

همچنین، عرضه دارایی‌های دولت در بازار سرمایه و یا اجرایی کردن اصل ۴۴ قانون اساسی یکی دیگر از راه‌های تأمین درآمدهای دولت است.

با این حال مهمترین موضوعی که هم به درآمدهای دولت وهم هزینه‌های آن را شامل می‌شود اصلاح نظام یارانه‌ای است.

دولت مردان و کارشناسان اقتصادی بر این باورند که وضعیت فعلی نظام یارانه‌ای علاوه بر محروم کردن دولت از یک منبع درآمدی قابل توجه، اقشار جامعه را به صورت عادلانه بهره مند نمی‌کند. بنابراین با هدف ممانعت از کاهش سطح معیشت اقشار آسیب پذیر، افزایش ضریب اصابت یارانه‌های آشکار و پنهان و بهبود عدالت اجتماعی، اصلاح نظام یارانه‌ای ضرورت دارد.

سازمان برنامه و بودجه در سیاست‌های پیشنهادی خود در برنامه اصلاح ساختاری بودجه آورده است: با هدف بهبود ضریب اصابت یارانه پنهان پرداختی به کالاهای اساسی و استقلال سیاست ارزی از سیاست حمایتی به ویژه در شرایطی که تحریم، جریان ارزی کشور را با محدودیت‌هایی مواجه کرده، لازم است شیوه کنونی تخصیص یارانه به این کالاها اصلاح شود. پیشنهاد می‌شود به جای تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی، یارانه موجود در ارز، از طریق کالابرگ اعتباری و وام سرمایه در گردش به مصرف کننده نهایی و تولیدکننده داده شود و با انتقال مرحله بندی شده تقاضای ارز کالاهای اساسی به بازار ارز یکپارچه بر عمق آن افزوده شود.

واقعیت این است که به رغم اختصاص ارز ترجیحی به واردات برخی از کالاهای اساسی قیمت این کالاها نیز از تورم دور نماند و تقریباً به اندازه سایر کالاها با افزایش قیمت روبه رو بوده است. بنابر این، می‌توان گفت که در عمل کاهش فشار ناشی از تورم بر مردم و به ویژه اقشار آسیب پذیر به عنوان اصلی‌ترین هدف این سیاست ارزی، در شرایط تحریمی تحقق نیافته است.

قیمت‌هایی که از سوی نهادهایی مانند مرکز آمار و بانک مرکزی و همچنین توسط بازار اعلام می‌شود نشان می‌دهد که تقریباً تأثیر دلار ۴۲۰۰ تومانی خیلی ناچیر بوده و تنها در چند قلم کالا تفاوت قیمتی محسوسی دیده می‌شود. این درحالی است که در برخی از کالاها اصلاً هیچ تأثیری نداشته است.

اکنون در شرایطی که از اصلاح ساختار بودجه سخن به میان آمده است، بدون شک سرنوشت ارز ۴۲۰۰ تومانی به سرنوشت این برنامه گره خورده است. زیرا این سیاست ارزی در سیاستگذاری‌های اقتصادی و همچنین در بودجه، وزن سنگینی به خود اختصاص داده است.

بودجه‌ریزی عملیاتی و ضرورت کاهش هزینه‌ها 

فشار ناشی از تحریم‌ها و بیماری کرونا اثراتی منفی بر اقتصاد داشته و درآمدهای دولت را کاهش داده، بنابراین مدیریت هزینه‌ها در اولویت قرار می‌گیرد. در صورتی که دولت نتواند هزینه‌ها را به طور صحیح مدیریت کند درآمدهای ایجاد شده بازدهی مناسبی در انجام وظایف دولت نخواهد داشت. به همین خاطر کارشناسان اقتصادی توجه به هزینه‌ها و مدیریت صحیح آنها و کاهش هزینه‌های غیرکارا بخصوص در شرایط کنونی محدودیت منابع مالی دولت را بسیار مهم ارزیابی کرده و از اصلی ترین عناصر در اصلاحات ساختاری بودجه می‌دانند.

در این مورد رییس سازمان برنامه و بودجه یکی از دغدغه‌های خود را مدیریت مصارف بودجه عنوان کرد و گفت: سال گذشته مبلغ ۵۶۰ هزار میلیارد تومان عملکرد مصارف کشور بوده که به یکباره در سال ۱۴۰۰ به ۱۲۷۷ هزار میلیارد تومان می رسد، در شرایطی که تحریم هم شدیدتر شده است.  

مسعود میرکاظمی افزود: سال ۱۳۹۱ عملکرد هزینه جاری ۸۹ هزار بوده که امسال به ۹۰۰ هزار رسیده، آیا شرایط اقتصادی خوب بود؟ اقتصاد مقاومتی را رعایت کردیم که این رشد ۱۰ برابر در برنامه قرار گرفته؟ ادامه این مسیر به کجا می‌رسد؟

بدین ترتیب پس از گذشت حدود سه سال بحث اصلاح ساختار بودجه به نظر می‌رسد در دولت کنونی سیاست‌های بودجه‌ای با هدف اصلاح ساختار آن به طور جدی در دستور کار قرار گرفته است. واقعیت‌های روز اقتصاد کشور نیز بیانگر ضرورت اجرایی شدن این رویکرد اصلاحی است. آنچه که در این میان از اهمیت شایانی برخوردار بوده این است که دولت به طور جدی به این امر توجه داشته باشد که هرگونه موفقیت در اجرای درست اصلاح ساختار بودجه، نیازمند در پیش گرفتن رویکردی کلی و همه جانبه در راستای تقویت اساسی شاخص‌های کلان اقتصادی است. موفقیت اصلاح ساختار بودجه به شدت به رشد اقتصادی، کاهش بیکاری، کنترل تورم و مواردی از این دست است.